Hiến pháp sao phải sửa?

Hiến pháp sao phải sửa?

TS Nguyễn Sỹ Phương, CHLB Đức

Hiến pháp Việt Nam đã qua ba lần sửa đổi và lần sửa đổi gần đây nhất là vào năm 1992

Hiến pháp không phải sản phẩm tự nhiên mà do con người tạo ra phục vụ lợi ích nó, tất phải thay hoặc sửa, một khi lợi ích đó đòi hỏi.

Gần đây nhất, như hầu hết mọi cuộc cách mạng xã hội, Ai Cập đã hủy bỏ Hiến pháp năm 1971 thay bằng Hiến pháp mới có hiệu lực từ ngày 26.12.2012, sau khi lật đổ chế độ Mubarak. Hiến pháp là văn bản luật gốc làm nền tảng pháp lý cho một nhà nước, quy định bộ máy của nó, cùng các chuẩn mực, thước đo, quy tắc xử sự nhà nước phải tuân thủ, nên một khi chế độ bị lật đổ buộc phải thay bằng hiến pháp mới, là tất yếu. Ở đây, Hiến pháp là hệ qủa của cách mạng xã hội. 

Khác với lật đổ chế độ ở Ai Cập, cách thập niên trước, các quốc gia thuộc Liên bang Xô viết và các nước Xã hội Chủ nghĩa Đông Âu đều thay hiến pháp, được cựu Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An cắt nghĩa “để xác lập chính thể mới phù hợp với thông lệ quốc tế nhằm sửa cái lỗi hệ thống của họ. Một bài học quá đắt giá trong lịch sử nhân loại (Tuần Việt Nam)“. Tương tự, năm 2008, Chính phủ Quân sự Miến Điện đã chủ động trưng cầu dân ý hiến pháp mới, có hiệu lực từ tháng 1.2011, khởi đầu cho quá trình chuyển đổi chế độ quân sự cầm quyền dai dẳng tới nửa đời người từ năm 1962 bị thế giới cô lập, sang dân sự, với cuộc bầu cử Quốc hội bổ sung ngày 1.4.2012, có 17 đảng phái tham gia, chiếm 45 ghế, trong đó có “cựu thù“ chống chế độ quân phiệt, người đoạt giải Nobel Hoà Bình, bà Aung San Suu. Ở các nước trên, hiến pháp đều đóng vai trò chủ động tạo ra một thể chế mới xuất phát từ ý chí nguyện vọng của đông đảo người dân mà lãnh đạo đất nước họ tự ý thức được, nếu không sẽ không tránh khỏi bị lật đổ.

Và hiến pháp mới ở hầu hết các nước đó, hiến pháp mới đều được phúc quyết, dấu hiệu không thể thiếu của một nhà nước dân chủ, bởi đó là quyền tự thân của người dân; nhà nước của họ, do họ sinh ra vì chính họ chứ không phải ngược lại; không lý gì là chủ nhân, họ vừa không phải tự chịu trách nhiệm vừa không có thực quyền quyết định cái của họ. Trong trường hợp này vai trò ý nghĩa của nó tương đương bầu tổng thống, quốc hội, khác bản chất với vua chúa lên ngôi chỉ cần tuyên cáo với bá tính là đủ, điều đó giải thích cho việc tại sao Hiến pháp Việt Nam năm 1946 có điều khoản phúc quyết, hay Hiến pháp Đức điều khoản 146 quy định hiến pháp họ không phải vĩnh viễn, mà chỉ: “có hiệu lực tới ngày có một hiến pháp mới được nhân dân Đức tự do quyết định“. Nghĩa là người dân chứ không phải nhà nước, có quyền quyết định tất cả - dấu hiệu phân biệt với mọi hiến pháp khác - hiến pháp dân chủ luôn thừa nhận người dân ở vai trò tối thượng có toàn quyền giữ hay hủy bỏ hiến pháp hiện hành bất cứ lúc nào. 

Hiến pháp có thể là hệ quả, có thể là mở đầu hình thành nên một nhà nước mới, nhưng hoàn toàn không bất biến. Đến quốc gia có hiến pháp được coi bền vững bậc nhất thế giới là Hoa Kỳ, trong vòng 200 năm từ 1791 tới 1992, cũng sửa tổng cộng tới 27 lần, nghĩa là 7-8 năm sửa 1 lần. Đức được cho là quốc gia điển hình sửa Hiến pháp, trong vòng 40 năm, từ 1951 đến 1990 sửa tới 38 lần, bình quân mỗi năm gần 1 lần, có năm sửa tới 3 lần; tổng cộng 14 lần sửa 1 điều, 8 lần 1 điểm, 4 lần 1 câu, số lần còn lại sửa cả đoạn. Khác với trường hợp thay hiến pháp nhằm thiết lập nền tảng pháp lý cho một chính thể mới, sửa hiếp pháp nói trên nhằm thay đổi hoặc mở rộng giới hạn một hoặc một vài chuẩn mực thước đo quy tắc xử sự “nhà nước được phép làm“. Lý do họ buộc phải sửa, xuất pháp từ nguyên lý: mọi điều khoản hiến pháp họ đều mang tính chế tài trực tiếp, không cần qua bất cứ văn bản luật nào dưới nó nếu không kèm phụ chú; buộc mọi cơ quan nhà nước kể cả tổng thống, quốc hội, chính phủ, viện kiểm sát, toà án phải tuân thủ, nếu không sẽ bị tài phán. Đến cựu Tổng thống Đức Köhler cũng buộc phải từ chức cách đây 2 năm  chỉ bởi phát biểu trước quân đội Đức đồn trú ở Afghanistan, sai hiến pháp đúng mỗi nửa câu, “… quân đội Đức có mặt ở nước ngoài để bảo vệ lợi ích kinh tế Đức“. Nói hiến pháp tối thượng, không hàm nghĩa thứ bậc, đạo luật gốc rễ nó vốn có, mà chính bởi sức mạnh thực tế vô biên của nó như vậy, nếu không thứ bậc cao siêu mấy cũng chỉ làm vì. Cách mấy năm trước, Bộ luật Xã hội Đức quy định không cấp tiền con cho người nước ngoài lưu trú có thời hạn; mãi không sao, tới khi có 2 gia đình người nước ngoài đâm đơn kiện, lập tức bị Toà án Hiến pháp buộc hủy bỏ. Tới năm ngoái, mức trợ cấp cho người nước ngoài chờ xét duyệt đơn xin tỵ nạn quy định trong Bộ Luật Xã hội thấp hơn tiêu chuẩn trợ cấp cho người Đức thất nghiệp lâu năm, cũng bị Toà án bác bỏ, với lập luận, hiến pháp quy định nhân phẩm con người không thể phân biệt; trợ cấp cho người thất nghiệp lâu năm là mức tối thiểu để bảo đảm nhân phẩm đó, vậy không có lý do gì cấp cho người chờ xét tỵ nạn thấp hơn. Mới đây nhất, ngày 29.12.2012, ở Pháp, Hội đồng Bảo Hiến đã ra phán quyết bác bỏ mức thuế 75% áp dụng cho nguời có thu nhập cao do Tổng thống François Hollande và Chính phủ cánh tả của ông chủ trương, với lý giải, không tôn trọng nguyên tắc bình đẳng về đóng góp đã được hiến định. 

Chính do hiến pháp có chức năng chế tài trực tiếp đối với nhà nước, nên để bảo vệ văn bản luật mình ban hành, Quốc hội không còn cách nào khác phải thay hoặc sửa điều khoản hiến pháp đã giới hạn nó. Tuy nhiên không phải nhà nước họ cứ muốn sửa là sửa, bởi hiến pháp của dân do dân phúc quyết chứ không phải của riêng nhà nước, nên dù sửa cũng không được phép vượt ra ngoài khuôn khổ chính bản thân hiến pháp cho phép, nếu không sẽ bị tuyên phán vô hiệu. Năm 1996, Bộ trưởng Nội vụ Đức đưa vào Luật An ninh hàng không điều khoản cho phép quân đội bắn hạ máy bay chở khách bị bọn khủng bố cướp, kết qủa bị Toà án Hiến pháp bác bỏ, do vi phạm hiến pháp về quyền được sống của con người, không thể lấy mạng sống người này cứu mạng sống người khác. Tiếp tục theo đuổi mục đích trên, năm 2007, Bộ trưởng Nội vụ xếp khủng bố cướp máy bay vào tình huống thảm hoạ quốc gia, xoay sang đòi sửa đổi điều 87a Hiến pháp vốn cấm sử dụng quân đội ngoại trừ bảo vệ tổ quốc, nay cho phép cả khi xảy ra thảm hoạ. Mãi tới tháng 8.2012, Toà Hiến pháp mới ta tuyên phán đồng ý sửa Hiến pháp cho phép sử dụng quân đội trong trường hợp thảm hoạ đe doạ quốc gia, nhưng vẫn cấm bắn máy bay chở khách, bởi quyền được sống thuộc điều khoản cấm sửa đổi, bất di bất dịch, ngoại trừ trên máy bay chỉ có mỗi khủng bố. Ở Mỹ, vụ cuồng sát gần đây nhất tại trường tiểu học Sandy Hook giết chết 27 nhân mạng làm chấn động không chỉ nước Mỹ, nhưng Chính phủ Mỹ vẫn không thể cấm sở hữu vũ khí, bởi tu chính Hiến pháp số II quy định: “người dân có quyền sở hữu và mang theo vũ khí“. Điều khoản này đã qua bao đời tổng thống vận động hủy bỏ đều bất thành, bởi quyền sở hữu được coi là quyền người dân, không được xâm phạm. Ở Miến Điện, để có thể bầu bà Aung San Suu Kyi có chồng và con là người Anh, làm tổng thống nhiệm kỳ tới, Tổng thống đương nhiệm Thein Sein đã tuyên bố cần phải sửa đổi điều khoản Hiến pháp cấm người có thân nhân nước ngoài giữ chức vụ cao. Thế giới đang phấp phỏng chờ đợi, bởi mức độ sửa đổi hiến pháp theo hướng dân chủ tùy thuộc mức độ dân chủ người dân giành được vốn quyết định số phận mỗi quốc gia. 

Việc sửa hiến pháp gần đây nhất dẫn tới thay đổi bản chất nó được thế giới đặc biệt quan tâm diễn ra tại 2 nước Venezuela và Thổ Nhĩ Kỳ. Ở Venezuela, năm 2009, bản Hiến pháp năm 1999 được đưa ra trưng cầu dân ý sửa đổi điều 160, 162, 174, 192 và 230 nhằm bảo đảm cho đương kim Tổng thống Hugo Rafael Chávez Frías không bị giới hạn 2 nhiệm kỳ, có thể tại vị tới tận năm 2050 lúc 95 tuổi, và được phép nắm quân sự nhiều hơn, kiểm soát truyền thông trong các trường hợp khẩn cấp, xóa quy chế ngân hàng trung ương tự chủ, để đưa đất nước tiến vững vàng lên chủ nghĩa Xã hội như ông chính thức tuyên bố. Tại Thổ Nhĩ Kỳ, hiến pháp sửa đổi 26 điều khoản được đưa ra trưng cầu dân ý năm 2010, nhằm tước bỏ quyền lực của giới quân sự tưởng chừng như bất khả xâm phạm xưa nay. 

Còn sửa hiến pháp toàn diện nhằm cải tổ, nhưng vẫn giữ nguyên bản chất, đã được Liên Xô thực hiện vào năm 1990, với 75 điều khoản được sửa đổi trên tổng số 174 điều, chiếm 43%, kết quả chỉ tồn tại được tới ngày 5.9.1991. Đa số học giả cho đó là quá trình cải cách, kiểu vượt qua một chiếc hố bằng 2 bước nhảy.

Hiện nay, Quốc hội nước ta đã ra nghị quyết tổ chức lấy ý kiến nhân dân, sửa đổi Hiến pháp năm 1992, với tổng số 124 điều được sửa hoặc thêm bớt lời văn, hoặc bổ sung hoàn toàn mới, hoặc thay đổi vị trí điều, mục, đoạn, câu; liệu việc sửa Hiến pháp như vậy có nằm trong trường hợp nào thế giới đã trải qua? Trong thời đại toàn cầu hoá, không thể không đặt ra câu hỏi trên, ít nhất có thể biết Việt Nam đứng đâu trên bản đồ hiến pháp thế giới, để có thể “sánh vai các quốc năm châu“.

Trong khi các nước thay, sửa hiến pháp được đặt ra bởi cách mạng xã hội, hoặc để tạo ra thể chế mới, hoặc nhằm cải cách, hoặc để ban hành luật vượt ra ngoài giới hạn điều khoản hiến pháp hiện hành, hoặc thay đổi bản chất hiến pháp cũ… mục đích sửa hiến pháp nước ta lần này viết ở Lời nói đầu khác họ ở điểm: “… ghi nhận những thành quả to lớn mà nhân dân Việt Nam đã đạt được, tạo nền tảng vững chắc cho sự ổn định và phát triển đất nước“, và giống với họ ở điểm “Xây dựng và thi hành hiến pháp vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh“, vốn là mục đích tự thân sâu xa của bất kỳ bản hiến pháp nào, được thể hiện thành văn hoặc mặc định. 

Với mục đích trên, điều 2 Nghị quyết của Quốc hội lấy ý kiến nhân dân quy định, để “Phát huy quyền làm chủ, huy động trí tuệ, tâm huyết của nhân dân, tạo sự đồng thuận của nhân dân, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992“. Tinh thần trên, có thể tìm thấy phần nào ở Hiến pháp Nam Phi trong công đoạn lấy ý kiến nhân dân. Hội đồng Lập hiến họ đã thực hiện được hơn 1.000 cuộc hội thảo với 95.000 người dân tham gia; nhận được khoảng 2 triệu thư kiến nghị / tổng dân số 46 triệu người. Sau khi sửa lần 2, nhận được tiếp 250.000 ý kiến đóng góp. Liệu nghị quyết của Quốc hội nước ta có thu được kết qủa như Nam Phi? Đó là điều không chỉ các cơ quan nhà nước liên quan mà bất cứ người dân nào tâm huyết cũng phải trăn trở, được Cựu Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An giải bày: “Nếu nhân dân được tham gia và phúc quyết sửa đổi Hiến pháp lần này thì đây là một cơ hội to lớn do ta tạo ra để thúc đẩy mạnh mẽ và toàn diện công cuộc đổi mới đất nước“. Liệu tâm nguyện của một Cựu Chủ tịch Quốc hội có được chính Quốc hội lắng nghe? Khi điều 124, điểm 4, câu 2, bản Dự thảo hiến định “Việc trưng cầu ý dân về hiến pháp do Quốc hội quyết định“; vậy nếu Quốc hội từ chối thì sao đây? Ngày nay, phúc quyết là dấu hiệu không thể thiếu, tức điều kiện cần, của bất kỳ một bản hiến pháp dân chủ nào, được khoa học chuyên ngành luật pháp thừa nhận!