Quyền công dân, quyền con người trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp 1992
Lê Nguyễn Duy Hậu*
Phần lớn những ý kiến đóng góp gần đây cho Dự thảo Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp 1992 (Dự thảo) tập trung vào việc xác lập một chính quyền mạnh mà dường như quên mất nội dung về quyền con người, quyền công dân. Vì vậy xin trình bày dưới đây những kiến nghị về một số nội dung liên quan đến Chương II của Dự thảo về Quyền con người, Quyền công dân.
Sự giới hạn của quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp
Điều 15.2 Dự thảo sửa đổi, bổ sung Điều 50 Hiến pháp 1992 ghi nhận:
“… 2. Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị giới hạn trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức, sức khỏe của cộng đồng.”
Đây là một nội dung mới của Dự thảo so với Hiến pháp 1992. Giới hạn Quyền con người, quyền công dân (Giới hạn Quyền) trong những trường hợp đặc biệt không phải là không phổ biến trong lịch sử Lập hiến thế giới. Tuy nhiên, vì đây là một nội dung mới và ảnh hưởng trực tiếp đến công dân, những nhà lập hiến cần phải hết sức thận trọng trong cách quy định.
Cách đây hơn ba thế kỷ, trong khí thế sục sôi của cuộc Cách mạng Mỹ, Thomas Paine, một người Anh và là nhà cách mạng lỗi lạc của Mỹ đã viết cuốn sách Lương tri (Common Sense) kêu gọi người Mỹ đứng lên đấu tranh giành độc lập và xây dựng chính quyền cho riêng mình. Tuy nhiên, bất chấp sự sục sôi của một nhà cách mạng, Thomas Paine vẫn đủ tỉnh táo để nhắc nhở người dân Mỹ rằng mục tiêu của cuộc Cách mạng là tạo dựng một Nhà nước mà trong đó người dân thực sự làm chủ và chính quyền phải tôn trọng những Quyền cơ bản của người dân. Đó là một Nhà nước với quyền lực bị hạn chế để không tạo ra áp bức và vi phạm nhân quyền. Đã có người chụp mũ cho rằng ông không tin tưởng vào bản chất tốt đẹp của Nhà nước mới. Tuy nhiên, để đáp lại những lời chỉ trích, Paine đã viết “Khi chúng ta xây dựng cho hậu thế, cần phải nhớ rằng, đức hạnh không có tính di truyền”. Hạn chế quyền lực Nhà nước không phải là vì nhân dân không tin vào Nhà nước do họ đổ máu xây dựng nên mà là để không biến Nhà nước thành một công cụ cho một ai đó lợi dụng thanh danh và công lao của cha ông để chiếm quyền và đàn áp lại nhân dân. Chính vì thế, người Mỹ đã đưa vào Hiến pháp của họ Tuyên ngôn các Quyền (Bill of Rights) và từ đó, Quyền công dân, quyền con người trở thành một nội dung cơ bản của Hiến pháp.
Dự thảo đưa ra năm lý do cho việc Quyền con người, quyền công dân bị giới hạn đó là “quốc phòng”, “an ninh quốc gia”, “trật tự, an toàn xã hội”, “đạo đức”, “sức khỏe cộng đồng”. Tuy nhiên, Điều 15.2 không quy định rõ việc giới hạn này sẽ được thực hiện như thế nào và biện pháp ra sao. Thiết nghĩ việc quy định rõ biện pháp, cách thức và quy trình giới hạn của Quyền con người, quyền công dân là hết sức quan trọng. Bởi lẽ, tuy cả năm lý do được đề cập đến trong Điều 15.2 đều rất quan trọng và thỏa đáng cho việc hạn chế Quyền của công dân, nhưng sự giải nghĩa của năm lý do này là rất rộng, dễ dẫn đến tình trạng Nhà nước áp đặt sự giải thích rộng khiến cho mọi trường hợp có thể dẫn đến việc giới hạn Quyền. Lấy ví dụ như lý do “quốc phòng” thoạt nhìn là rất thỏa đáng và hợp lý trong trường hợp chiến tranh hay địch họa, nhưng lý do “quốc phòng” về nghĩa là rất rộng và có thể bao gồm cả những trường hợp giới hạn không thỏa đáng trên thực tế như việc giới hạn quyền tự do ngôn luận của người dân đối với các vấn đề an ninh, đối ngoại của quốc gia vì lý do “quốc phòng”. Hay “trật tự, an toàn xã hội” cũng là một khái niệm rộng dễ dẫn đến việc quyền biểu tình của người dân bị ngăn chặn nhân danh “trật tự xã hội”. Việc đưa vào Dự thảo những lý do mà Nhà nước có thể giới hạn Quyền là một sáng kiến táo bạo của các nhà lập hiến trong việc buộc Nhà nước hạn chế quyền lực của mình, nhưng việc quy định không rõ ràng như phân tích ở trên có thể gây tác dụng ngược lại, khiến cho Nhà nước được một quyền rất lớn theo Hiến pháp để giới hạn Quyền. Đây là điều mà các nhà lập hiến cần suy nghĩ và điều chỉnh để phát huy hết mức tác dụng và ý nghĩa của Điều 15.2.
Trong nội dung giới hạn Quyền này, thiết nghĩ nên quy định thật rõ và cụ thể những trường hợp nào (thay vì lý do nào) để Nhà nước có thể giới hạn Quyền. Một giải pháp có thể được đưa ra đó là giới hạn Quyền chỉ được phép áp dụng trong “tình trạng khẩn cấp quốc gia” (national emergency) theo Điều 101 Dự thảo. Có nghĩa là khi và chỉ khi Nhà nước ban bố “tình trạng khẩn cấp quốc gia” thì việc giới hạn Quyền mới được áp dụng. Quy định như thế có thể giải quyết được về mặt thủ tục, quy trình và cũng giới hạn được trường hợp cụ thể nào đó mà Nhà nước được giới hạn Quyền. Một số ý kiến có thể cho rằng quy định như thế là hẹp và gây khó khăn cho Nhà nước trong những trường hợp cần thiết phải giới hạn Quyền nhưng chưa đến mức phải ban bố “tình trạng khẩn cấp quốc gia”. Tuy nhiên, những nhà lập hiến cần quan niệm rằng Quyền con người, quyền công dân là thiêng liêng tối cao và giới hạn Quyền là một biện pháp hết sức nguy hiểm chỉ được áp dụng khi thật sự cần thiết và khi việc không giới hạn Quyền có thể dẫn ảnh hưởng một cách trực tiếp, rõ ràng và hiện hữu đến sự tồn vong của Tổ quốc. Nếu các nhà lập hiến cho rằng Quyền nên bị giới hạn ngay cả khi quyền lợi nhà nước hay an ninh quốc gia có thể bị xâm phạm một cách chung chung và mơ hồ thì vô hình trung Quyền con người, quyền công dân trở thành một khái niệm được ban phát bởi Nhà nước và có thể bị tước đoạt trong những trường hợp mơ hồ nhất. Quy định như Điều 15.2 Dự thảo rất dễ dẫn đến tình trạng ban – cho Quyền như đã mô tả ở trên. Vì lẽ đó, tác giả tha thiết đề nghị các nhà lập hiến cần xem xét lại Điều 15.2 và quy định nó một cách rõ ràng, cụ thể hơn.
Bên cạnh nội dung liên quan đến khi nào thì giới hạn Quyền được phép áp dụng như phân tích ở trên, tác giả đề nghị các nhà lập hiến cần đưa vào Hiến pháp một nội dung quan trọng mà bản Dự thảo hiện hành không đề cập: một số Quyền công dân, quyền con người là đặc biệt thiêng liêng, quan trọng và không thể bị giới hạn trong bất cứ trường hợp nào, ngay cả là trường hợp “tình trạng khẩn cấp quốc gia” hay vì lý do nào đi chăng nữa. Ví dụ, quyền được bình đẳng trước pháp luật (Điều 17), quyền được sống (Điều 21), quyền bất khả xâm phạm về tính mạng, thân thể, nhân phẩm (Điều 22), quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo (Điều 25), quyền suy đoán vô tội và không bị kết án hai lần bởi cùng một tội danh (Điều 32)… Như đã phân tích ở trên, giới hạn Quyền chỉ nên và chỉ được phép áp dụng khi và chỉ khi việc không giới hạn Quyền có thể ảnh hưởng một cách trực tiếp, rõ ràng và hiện hữu đến sự tồn vong của Tổ quốc. Việc giới hạn những Quyền như đã liệt kê ở trên không có ý nghĩa sống còn đến việc tồn vong của Tổ quốc, vì thế bất cứ việc giới hạn Quyền nào trong các Quyền nêu trên sẽ dẫn đến tình trạng tước đoạt Quyền của công dân. Điều này cần đặc biệt tránh vì lịch sử đã chứng minh đây là công cụ được các nhà độc tài sử dụng rất thường xuyên. Ví dụ như kể từ sau khi ban bố tình trạng khẩn cấp quốc gia và thông qua Đạo luật Trao quyền (Ermächtigungsgesetz 1933), Adolf Hitler, nhà độc tài Quốc xã Đức, đã lợi dụng nó để tước đoạt tất cả các Quyền cơ bản của người dân Đức bao gồm cả Quyền suy đoán vô tội hay Quyền bất khả xâm phạm về thân thể, tính mạng và nhân phẩm, tạo điều kiện cho Mật vụ Đức Gestapo tiến hành tra tấn các nghi phạm để buộc họ nhận tội và tổ chức cái gọi là Tòa án Nhân dân Quốc xã để xử tử những nhà cách mạng yêu nước thông qua các phiên tòa bỏ túi (kangaroo court). Lịch sử câu chuyện này là của người Đức nhưng bài học của nó thuộc về toàn thể nhân loại, và các nhà lập hiến Việt Nam không được phép quên và lơ là khi soạn thảo bản Hiến pháp mới cho Tổ quốc.
Tóm lại, liên quan đến nội dung giới hạn Quyền con người, quyền công dân, tác giả có hai kiến nghị:
1. Nên hạn chế và quy định thật rõ lại những trường hợp, cách thức, quy mô để Nhà nước được phép giới hạn Quyền con người, quyền công dân. Tác giả đặc biệt đề nghị các nhà lập hiến nghiên cứu phương án chỉ cho phép việc giới hạn Quyền con người, quyền công dân thông qua việc Ủy ban thường vụ Quốc hội ban bố “tình trạng khẩn cấp quốc gia” như theo Điều 101 Dự thảo.
2. Một số Quyền là không thể bị hạn chế bởi vì việc giới hạn Quyền chỉ được áp dụng khi việc không giới hạn có thể ảnh hưởng một cách trực tiếp, rõ ràng và hiện hữu đến sự tồn vong của Tổ quốc. Các nhà lập hiến nên đưa cụ thể vào Hiến pháp những Quyền nào không được phép giới hạn vì bất kỳ lý do nào.
Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định Điều 20.2 Dự thảo quy định:
“… 2. Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định.”
Điều 23.2:
“… 2. Mọi người có quyền bí mật thư tín, điện thoại, điện tín và các hình thức trao đổi thông tin riêng tư khác.
Điều 26 Dự thảo:
“Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật.”
Điều 37.2
“… 2. Không ai được tự ý vào chỗ ở hợp pháp của người khác nếu không được người đó đồng ý.Việc khám xét chỗ ở do luật định.”
Điểm chung của các quy định được trích dẫn ở trên đó chính là các nhà lập hiến chỉ đưa vào Hiến pháp tên gọi của các Quyền, còn việc diễn giải, định nghĩa, nội dung, quy trình thực hiện, cách thức thực hiện được giao lại cho những nhà làm luật. Đây là cách quy định không mới đã xuất hiện khá thường xuyên trong các bản Hiến pháp trước. Một số quốc gia trên thế giới cũng giao việc quy định cụ thể nội dung các Quyền cho các luật chuyên ngành như Hiến pháp Nga giao việc định nghĩa một số quyền cho luật liên bang, Đạo luật cơ bản Đức cũng quy định tương tự, Hiến pháp Đan Mạch trao quyền quy định cụ thể cho Quốc hội… Cách quy định như trong Dự thảo thoạt nhìn có thể không phải là xa lạ. Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ có thể nhận ra quy định như thế tiềm ẩn những rủi ro về sự lạm quyền của Nhà nước.
Câu chữ của bản Dự thảo rất lạm dụng việc nội dung các Quyền sẽ do “pháp luật quy định” hoặc “theo luật định”. Tuy nhiên, khái niệm “pháp luật” như Dự thảo nêu là rất rộng lớn. Riêng ở Việt Nam, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 17/2008/QH12 năm 2008 đã liệt kê tại Điều 2 mười hai loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau do mười cơ quan khác nhau ban hành. Nếu như Hiến pháp mới quy định nội dung các Quyền có thể do “pháp luật quy định” có nghĩa rằng Quyền tự do ngôn luận có thể được một thông tư của một Bộ nào đó quy định, hay Quyền biểu tình được Ủy ban nhân dân một tỉnh đưa ra. Điều này sẽ không là đáng nói trong trường hợp Quốc hội đã có những Luật cụ thể liên quan đến các Quyền này vì trong trường hợp đó, Luật của Quốc hội sẽ có giá trị cao hơn và bãi bỏ được những quy định trái Luật. Tuy nhiên, trong trường hợp các Quyền chưa được Luật của Quốc hội quy định cụ thể, quy định như Dự thảo có thể dẫn đến tình trạng các cơ quan khác ngoài Quốc hội tùy tiện đưa ra các văn bản quy phạm pháp luật làm hạn chế việc thực hiện Quyền trên thực tế.
Xét về mặt lý luận, cho phép các cơ quan khác ngoài Quốc hội trực tiếp điều chỉnh các vấn đề liên quan đến Quyền cũng phần nào mâu thuẫn với nguyên tắc hạn chế quyền lực Nhà nước mà nội dung Quyền con người, quyền công dân hướng tới. Nguyên tắc của một bản Hiến pháp dân chủ là đảm bảo Quyền cho công dân và Quyền đó phải được chính công dân, thông qua Hiến pháp, hay do một cơ quan đại diện, dân cử là Quốc hội quy định cụ thể. Để cho một cơ quan khác quy định cụ thể trong khi những Quyền của người dân có thể có mâu thuẫn lợi ích với chính cơ quan đó là trái với các nguyên tắc pháp chế thông thường.
Trên cơ sở đã phân tích ở trên, tác giả kiến nghị các nhà lập hiến cần loại bỏ việc sử dụng quy định nội dung của các Quyền được thể hiện cụ thể “theo quy định pháp luật”. Tác giả đề nghị làm rõ cơ quan nào có trách nhiệm phải quy định cụ thể các Quyền và đó chỉ có thể là Quốc hội, là cơ quan dân cử. Điều này không loại bỏ quyền được tham gia của các cơ quan khác nhưng cần giới hạn việc tham gia đó chỉ dừng ở mức hướng dẫn thi hành các Luật cụ thể của Quốc hội. Đây là cách làm khá phổ biến trên thế giới được ghi nhận trong Hiến pháp Nga (Quyền được quy định trong luật liên bang), Đạo luật Cơ bản Đức (Quyền được quy định trong luật liên bang), hay Hiến pháp Đan Mạch (Quốc hội quy định cụ thể nội dung Quyền) v.v…
Bên cạnh đó, việc quy định rõ Quốc hội phải là cơ quan đưa ra Luật về nội dung các Quyền còn là cách để chấm dứt tình trạng hơn 20 năm không có quy định của một số Quyền cơ bản của công dân như hiện nay. Đồng thời chấm dứt tình trạng trốn tránh trách nhiệm của một số đại biểu Quốc hội khi vin vào cớ “dân trí thấp” để không thảo luận Luật. Trách nhiệm của Quốc hội đối với các Quyền của người dân đó là tạo hành lang pháp lý để bảo vệ người dân chứ không phải là quyết định khi nào thì người dân được phép thực hiện quyền của mình. Bởi vì trên thực tế, nếu đã được ghi nhận trong Hiến pháp, thì cho dù có Luật hay không thì người dân vẫn sẽ thi hành Quyền của mình trong trường hợp cần thiết.
Điều này cũng sẽ mở đường cho việc đưa vào luật hiến pháp Việt Nam khái niệm “vi phạm hiến pháp không hành động” (legislative omission). Theo Đạo luật Cơ bản Đức hay Hiến pháp Ba Lan, Cộng Hòa Séc, nếu như Quốc hội được Hiến pháp minh thị trao một nghĩa vụ phải thông qua Luật cụ thể nào đó mà không thực hiện, Tòa án Hiến pháp hay cơ quan bảo vệ Hiến pháp có quyền ra quyết định bắt buộc đưa vào chương trình làm luật nội dung Luật bị “bỏ quên” đó, tránh trường hợp 20 năm không có Luật như Việt Nam.
Như vậy, ở nội dung này, tác giả đề nghị các nhà lập hiến xem xét hai vấn đề sau:
1. Loại bỏ vĩnh viễn quy định nội dung các Quyền do “pháp luật quy định”. Thay vào đó, các nhà lập hiến nên quy định rõ cơ quan nào được phép quy định cụ thể nội dung các Quyền và hình thức của quy định đó phải là Luật.
2. Quốc hội sẽ là cơ quan có nghĩa vụ ra Luật quy định nội dung các Quyền và đó là nghĩa vụ chứ không phải là một lựa chọn của Quốc hội.
Quyền được sống
Điều 21 Dự thảo:
“Mọi người có quyền sống.”
Đây là đề xuất rất mới của bản Dự thảo, chưa từng xuất hiện trong các bản Hiến pháp trước đây. Điều 21 chỉ gói gọn trong năm từ nhưng chứa đứng rất nhiều vấn đề pháp lý mà các nhà lập hiến cần xem xét và làm rõ.
Thứ nhất, Quyền sống theo Điều 21 có bao gồm cả việc tội phạm không thể bị xử tử hình? Vấn đề này được đặt ra bởi lẽ quy định tại Điều 21 Dự thảo hoàn toàn giống với quy định tại Điều 20 Hiến pháp Nga hiện hành. Tuy nhiên, tại Điều 20 Hiến pháp Nga, các nhà lập hiến Nga đã dự liệu mâu thuẫn giữa Quyền sống và Án tử hình bằng quy định tại khoản 2, trong đó:
“2. Hình phạt tử hình cho đến khi được bãi bỏ hoàn toàn có thể được thiết lập bởi luật liên bang như là một hình thức hình phạt duy nhất đối với các tội phạm đặc biệt nghiêm trọng xâm phạm tính mạng con người, và bị cáo có quyền được xử bởi tòa án với sự tham gia của một bồi thẩm đoàn.”
Như vậy, học tập kinh nghiệm của Liên bang Nga, các nhà lập hiến nên làm rõ nội dung của Quyền sống theo Điều 21 có mâu thuẫn với việc thi hành án tử hình ở Việt Nam hay không để tránh những xung đột pháp ý không cần thiết trong việc thi hành án tử hình tại Việt Nam.
Thứ hai, Quyền sống theo Điều 21 có bất hợp pháp hóa việc phá thai của người phụ nữ hay không? Ở một số quốc gia như Mỹ, việc phá thai trong một giai đoạn nào đó của thai kỳ có thể coi là tội phạm vì nó ảnh hưởng đến quyền sống của thai nhi. Thực tế thì ở Mỹ, việc phá thai chỉ được hợp pháp hóa thông qua án lệ Roe v. Wade của Tối cao pháp viện Hoa Kỳ và phá thai chỉ được tiến hành trong hai giai đoạn đầu của thai kỳ với những điều kiện ngặt nghèo. Điều này chứng tỏ, có một luồng quan điểm pháp lý cho rằng thai nhi cũng là một hình hài con người và do đó có quyền được sống. Vậy Điều 21 có dọn đường cho việc bất hợp pháp hóa việc phá thai của người phụ nữ hay không. Các nhà lập hiến cần làm rõ.
Tóm lại, đối với Điều 21, tác giả có kiến nghị rằng các nhà lập hiến cần quy định rõ Quyền sống có mâu thuẫn với án tử hình và việc phá thai hay không. Đây là vấn đề mang tính quan điểm pháp lý và chính trị, tác giả xin không lạm bàn ở đây.
Nguyên tắc không ai bị kết án hai lần vì một tội phạm
Điều 32 Dự thảo:
“2. Người bị buộc tội có quyền được Tòa án xét xử. Không ai bị kết án hai lần vì một tội phạm.”
Đây là một kiến nghị nhỏ cuối cùng và thuần túy câu chữ. Việc quy định “không ai bị kết án hai lần vì một tội phạm” có thể bị hiểu sai rằng nếu một can phạm đã có bản án tù hoặc các biện pháp hình sự của Tòa án thông qua xét xử thì sẽ không bị kết án lần hai bởi cùng một tội danh. Trong khi đó, Quyền này cần hiểu đúng đó là nếu như bị can, bị cáo đã được Tòa tuyên trắng án, hoặc Viện kiểm sát nhân dân ra quyết định miễn trách nhiệm hình sự thì cơ quan điều tra hay Viện kiểm sát nhân dân không được tiếp tục truy tố họ vì tội danh đó thêm một lần nữa. Điều này nhằm tránh tình trạng trù dập bị can, bị cáo, gây ảnh hưởng xấu đến cuộc sống của họ. Vì thế, tác giả kiến nghị điều chỉnh câu chữ của Điều 32 Dự thảo từ “không ai bị kết án hai lần vì một tội phạm” thành “không ai bị kết án hoặc truy tố hai lần vì một tội phạm”.
***
Khi nói về Quyền công dân, quyền con người, người ta hay nhắc đến việc hạn chế quyền lực của Nhà nước. Điều này dễ bị quy chụp rằng quan điểm đó là thiếu sự tin tưởng vào Nhà nước. Tuy nhiên, những ai hiểu biết về lịch sử đều nhớ rằng một bản Hiến pháp với những quy định thiếu cân nhắc và không hữu hiệu trong việc hạn chế quyền lực nhà nước rất có thể trở thành công cụ cho những nhà độc tài.
---
* Nghiên cứu sinh Thạc sỹ Luật – Viện Pháp luật và Tài chính, Đại học Goethe, Frankfurt am Main, CHLB Đức
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét